资料翻译：重新思考韧性政策的理论与实践

https://doi.org/10.1177/87552930251322188

译者注：本文刚刚在Earthquake Spectra上Online，其内容对相关研究者可能有参考价值，故用AI辅助翻译供大家参考，水平有限请大家海涵。

摘要：韧性（resilience）概念已成为更广泛讨论的核心议题，其影响范围不仅涵盖参与建筑与基础设施设计的工程领域，更延伸至多学科学者的灾害研究以及地方和国家层面的政策制定。过去10-20年间，这一概念经历了显著演变：21世纪初，工程界开始调和两种韧性范式——其一是强调稳态下可预测性与稳定性的技术导向设计方法；其二是源于系统理论与生态学、关注系统在变化中实现重组能力的广义定义。新冠大流行凸显的人与社会影响，加之自然灾害与气候危机的频发，持续推动着韧性概念的重构。近期实践表明，狭义的技术/工程韧性框架存在局限性，将韧性融入社会与实体基础设施的整体考量也亟待完善。本文系统梳理了工程技术与社会韧性建设的互动关系，解析了不同研究领域与政策制定者对韧性认知的变迁，并提出未来规划的展望。通过多个灾害重建案例的成功与失败经验，评估了作为事前恢复措施的韧性提升政策与项目效能。研究特别纳入疫情防控与气候变化应对政策的启示，既展示了相对成功的韧性建设范例，也探讨了通过跨学科教育改革实现韧性理念整合的创新路径。最后提出政策投资与多元效益项目的建议，以提升公共与私营部门灾前能力建设，从而系统性增强社会韧性。

引言

"韧性"（resilience）一词于17世纪从拉丁语动词"resilire"（意为回弹或恢复）引入英语医学领域。在物理学中，该术语用于描述材料吸收能量（如受冲击时）并在回弹时释放能量的能力。这一概念已被广泛应用于医疗保健、心理学、商业、生态学等诸多领域。在工程技术领域，受物理学启发，韧性范式主要关注稳态性能的可预测性（例如自复位柱）。相比之下，防灾减灾领域已从"恢复原状"转向认同生态韧性范式——持久性、变化性与适应性——才是建立"新常态"的关键。在此语境下，韧性被视为系统（如社区）吸收扰动冲击并适应变化的能力（Folk, 2006; Gunderson等, 2009）。

当韧性概念于20世纪90年代至21世纪初进入地震工程领域时，研究者开始探索如何量化评估未来灾后恢复能力。学术界与政府机构组建了工程学与社会科学的跨学科团队，通过建立评估模型来综合分析既有条件、基础设施改善政策以及社会、经济、制度与社区资本，从而确立韧性建设的基准线（Comerio, 2011）。

这些学者实质上将韧性重新定义为复杂适应系统的属性，逐渐摒弃了将其狭隘理解为灾后"恢复"的建筑规范改进，转而推崇包含城市更新、环境重构以及社会制度服务提升的广义概念。2012年美国国家科学院发布《Disaster Resilience: A National Imperative/灾难韧性：国家要务》，提出构建应对财政、社会、环境、健康、安全及自然灾害的国家韧性体系，设定了2030年前通过降低各类灾害社会经济负担实现国家韧性的目标（美国国家研究委员会, 2012）。

随着联邦机构探索如何助力这些目标，2012年"韧性"成为联邦资助的热门关键词。尽管三大国家地震工程研究中心推动了相关研究，但将概念引入传统工程教育与专业实践仍面临挑战。执业工程师在缺乏建筑规范强制要求的情况下，难以说服客户采用基于性能的设计方法。韧性理念在政府计划、教育与实践领域的推行，恰逢2004年印度洋海啸、2008年汶川地震、2010-2011年海地/新西兰/智利/日本连环地震及2015年尼泊尔地震等特大灾害频发期，凸显了转型的紧迫性。

韧性建设的非凡跨越（2013-2019年）

尽管跨学科定义"韧性"存在困难，但美国国家科学院、国家地震工程中心及国际机构的研究，促使美国和全球多国政府机构及知名项目开始高度重视韧性成效。洛克菲勒基金会于2013年启动"100韧性城市"计划，旨在协助全球城市政府及机构识别经济、社会与实体空间挑战，以实现"使其在长期压力与突发冲击面前得以存续、适应并成长"的目标（城市研究所，2018）。虽因预算限制该计划于2017-2019年终止，但其模式仍在多城延续应用。同期，世界银行（2022b）与联合国系统性地将韧性理念纳入灾后重建项目，通过强化地方政府协调、提升国际捐助资金透明度，以及培育符合环保与社会发展的安全韧性文化（联合国减灾署，2019）。

美国实践方面，国家科学基金会"Mitigation of Collapse Risk in Vulnerable Nonductile Concrete Buildings/脆弱性非延性混凝土建筑抗倒塌研究"重大项目以洛杉矶的案例开展研究（Anagnos等，2016），其研究结论引发《洛杉矶时报》广泛报道。市长组建由美国地质调查局借调专家Lucy Jones博士领衔的工作组，其2015年提出的《Resilience by Design/设计赋能韧性》报告获市议会采纳，形成提升公共基础设施（特别是供水和通信系统）及私有建筑（重点针对软层公寓和1980年前混凝土建筑）性能的法规框架。与此同时，美国国家标准技术研究院（NIST，2018）与联邦应急管理署（FEMA）联合发布两份聚焦功能恢复时效的技术报告（NIST-FEMA，2021）。这些实践虽认可社区、金融、制度及生态等维度的韧性价值，但核心成果仍集中于建筑与基础设施的实体改造。

疫情与气候灾难重塑认知（2020-2023年）

2019年前，学界普遍认为可通过五大路径持续提升社区韧性：（1）升级基础设施；（2）改造关键既有建筑；（3）制定低损伤与功能恢复规范；（4）强化危险区域用地管制；（5）完善风险公共教育（Comerio与Pampanin，2020）。2020年新冠疫情的全球爆发创造了新型灾难范式——尽管建成环境未受传统灾害破坏，但疾病、隔离与大规模死亡彻底改变了人类对实体空间的使用方式。远程办公教学引发的家庭、企业与机构文化变革，以及由此产生的居住方式转变、商业地产空置等持续影响，深刻揭示了影响韧性的个体选择与社会优先级嬗变。

与此同时，美国及其他国家正面临气候相关灾害的激增——极端洪涝、干旱、高温与野火频发。2023年自然灾害导致的保险损失连续第四年突破千亿美元大关，而美国境内保费在2019至2023年间飙升32%。灾后重建成本全国平均上涨55%，加州更是暴涨超100%（气候中心，2024；美国国家海洋和大气管理局环境信息中心，2024）。除疫情与自然灾害外，同期全美范围内针对种族定性及警察暴力的抗议浪潮，以及凸显经济不平等的关键行业大罢工，同样造成深重创伤。乌克兰战事及后续的以巴冲突更加剧了社会压力与不确定性。这些交织的危机使人们深刻意识到家园、职场及社区中存在的风险与脆弱性。面对民生疾苦、生命逝去、经济动荡与气候浩劫，社会韧性与技术韧性研究领域的学者指出：仅通过对建成环境进行局部渐进式改良的旧有社区韧性建设模式，在多重灾难与社会剧变面前已显得力不从心。

重塑韧性建设范式

多重危机如何改变我们对社区韧性的认知？

首要任务是正视现有理念的局限性——那些超出专业范畴且难以落地的构想。技术从业者必须承认：无论我们如何强调社区参与的重要性，实际并不具备开展这项工作的专业能力；无论是打破机构壁垒，还是说服银行企业乃至公共机构认同自身"关键基础设施"的社会定位，我们在转变观念方面始终成效有限。最关键的是要认识到：单点突破策略（如抗震设计）无法实现系统级的韧性提升。

解决方案应当如何构建？

在持续关注建筑环境的同时，我们需要从两个维度进行革新。首先，必须改革专业人才培养模式。针对从事实体环境工作的工程、建筑、城市规划、社会科学、商法等领域的学生与研究人员，要建立跨学科协作培养机制。以加州大学伯克利分校环境设计学院为例，该校设立了"全球城市人文""设计创新""地理信息科技""房地产开发"四大跨学科证书课程体系，与商学院、法学院、工程学院及公共政策学院形成互补式培养格局。这种聚焦韧性的交叉培养，既能强化学生本专业优势，又能拓宽其跨学科视野，培养协同解决复杂问题的能力。

其次，应当从历史经验中汲取智慧，制定基于实证的政策框架。1930年代沙尘暴催生了美国土地管理新政，1956年《联邦公路法》创造了基础设施建设的速度奇迹，1949-1954年《住房法案》则开创了公共资本介入私有地产的范式。这些历史转折点表明：强化公共服务体系是提升韧性的关键。新冠疫情中健全的公共服务体系有效缓解了社会冲击，印证了安全网制度的重要性。当前亟需加强从地方住建部门到联邦应急管理署（FEMA）、国家标准研究院（NIST）、住房发展部（HUD）、国立卫生研究院（NIH）等机构的建设，确保住房保障、灾后重建、医疗救护等核心公共服务可及性。各级政府需要配备训练有素的复合型人才，才能将韧性理念转化为切实有效的政策措施。

在技术社区中我们能够做些什么？

显然，我们可以专注提升自身专业领域的建设——土地利用、建筑与基础设施，但更需要深化与影响韧性建设的其他领域协作，包括金融与发展、法规制定、施工及运维等。我们应当拓宽认知："韧性基础设施"不应仅限于建筑规范中对特定使用类型提出更高标准，更要认识到社会基础设施（住房、教育、医疗、交通系统以及银行、商超等关键服务）需要确保灾害期间及灾后实体设施的持续运转与服务体系的协同管理。因此，我们可以联合社区专业人士与政府机构，共同制定更全面的韧性建设方案，助力社区规划人与机构适应不确定未来的准备策略。住房紧缺的社区可能需要更高标准保护现有住宅；医疗或教育机构或许希望对运营关键但现行规范未涵盖的高风险建筑提出更严要求。

实现这一愿景需要双轨并进：一方面持续完善设计与施工规范体系，另一方面革新高等教育模式。我们应强化跨学科研究，重视应用型科研的价值；通过联合培养项目与交叉课程，培育未来从业者具备更广阔的实践视野——让建筑师和工程师能够与土地利用、法律、商业及金融专家协同工作。具备这些复合能力的毕业生将更善于推动跨部门韧性政策协作，其中部分人才可输送到公共治理领域。

来自韧性提升项目的经验启示

要完善韧性建设方法论，研究各类提升实体系统与社会系统的政策实践颇具价值：以基础设施或建筑为核心的项目如何同步改善住房、医疗、教育及工作条件？能否设计同时提升能源韧性与抗震性能的多目标方案？保障房计划如何兼顾低收入家庭需求与韧性提升？信贷政策改革能否促进基础设施与社会服务优化？特定干预措施是否可设计为具备多重效益评估维度？从过往创新实践中我们又能汲取哪些智慧？

"全球100韧性城市"计划的经验启示

尽管存续时间短暂，该计划仍验证了开放式项目模式的价值——允许各城市自主界定需求（无论是基础设施、住房建设、防灾准备还是种族关系）。该计划创新性地提出需同时考量"慢性压力"（既存的社会、经济和政治脆弱性）与"急性冲击"（实际灾害事件）。但值得注意的是，过广的压力与冲击范畴稀释了实施效果，导致可量化成果有限。即便如洛克菲勒基金会这样的国际顶级非营利组织，也难以持续资助和管理全球众多城市的海量活动。这项宏大实验表明：通过制度变革提升城市韧性需要多元主体协同发力，而非依赖单一伞式计划（Urban Institute, 2018）。

洛杉矶供水系统韧性规划的实践智慧

2015年洛杉矶市采纳《Resilience by Design/设计赋能韧性》报告后启动该计划，旨在全面整合水务系统各环节，初期聚焦供水设施抗震韧性。为实现物理系统升级，预计前20年需投入120-150亿美元，并需持续维护资金。经多方韧性倡导者完善，该计划最终超越抗震范畴，纳入了提升长期可持续性的系列措施。

成立于1902年的洛杉矶水电局（LADWP）是美国最大市政公用事业机构，服务469平方英里区域，为约400万人口供水供电，日均输水量超4.94亿加仑（即年供55.39万英亩-英尺）。

除地震风险外，该韧性规划还识别出多重挑战：气候变化导致的供水不确定性、北湾三角洲区域变数、湖库储水的扬尘控制、地下水污染及成本攀升等问题。为此制定的50年规划包含三大核心：(1)新建三条主干管线断层穿越工程；(2)通过雨水收集、循环利用、地下水修复及节水等综合措施提升可靠性；(3)按50年周期逐步更换全市新一代输水管网（Davis, 2018-2021; Hu and Davis, 2016; 洛杉矶郡公共工程局, 2023）。

该方案的突出特点在于：(1) 运用地方政府短期资金完成主干管网升级，建立长期维护机制保障本地管线持续投资；(2) 依托成熟机构开展长效规划管理；(3) 综合运用现有及创新性策略实现总体目标；(4) 明确需要多方基础设施运营商协作，建立战略伙伴关系，开展涵盖所有岩土灾害的特殊项目。

欧洲能源与抗震综合改造的经验启示

欧盟针对地震与能源政策机遇的研究表明，基于地震风险与气候条件的综合评估，意大利被列为最优先实施国家（Romano等，2023）。几乎同期，意大利帕维亚高等研究院的大型团队发布了抗震与节能改造协同方案的技术分析报告（Clemett等，2023）。意大利政府据此推出了名为"超级补贴"的住宅能源与抗震改造计划，于2020年实施。该计划以新冠疫情后经济刺激为由，提供110%的成本补贴（单户上限10万欧元），通过5年税收抵扣实现（Daunton，2021）。尽管申请量惊人，但执行问题频出——资金发放过快导致承包商仅完成隔热、双层玻璃等节能工程，却回避技术要求更高的抗震改造。该项目最终于2023年终止。

政策制定者随后推出改良版"双重补贴"计划，整合意大利政府与欧盟"绿色新政"资金，重点加强监管与培训。学界通过研发测试新型结构-节能一体化骨架等设计方案作出贡献（Pampanin，2022；Speranza等，2023）。新计划包含四大韧性核心特征：(1)多元资金整合；(2)由精通民防与公共管理的工程师Mauro Dolce领衔中央政府机构统筹；(3)兼顾灾前抗震风险防控、降低建筑修复成本及业主持续节能激励；(4)建立系统培训与监管体系。

世界银行韧性住房重启计划的启示

成立于2006年的全球减灾与恢复基金（GFDRR），作为多捐助方合作机制，致力于支持中低收入国家应对自然灾害与气候变化风险。其重点领域包括风险削减及灾害风险管理主流化，全球韧性住房计划即为关键项目之一。面对疫情冲击，世界银行提出GRID框架（绿色、韧性、包容性发展）与"多重危机应对四大支柱"：(1)保障粮食安全；(2)保护民生就业；(3)增强系统韧性；(4)强化政策制度（世界银行与国际货币基金组织，2021；世界银行，2022c）。

尽管不断完善项目设计，"韧性住房"计划仍意识到：住房重建速度始终难以匹配年度灾害损失规模。为此，Comerio受委托开展专项研究，建议世界银行应突破常规建筑规范升级模式，重点提升住房系统能力建设——特别是弥补市场失灵环节，为灾害脆弱性突出的边缘群体提供可负担住房（世界银行，2022a）。该报告将住房能力定义为：制定支持住房公平分配的政策体系与实施能力，涵盖(1)标准制定与质量创新；(2)需求评估与公私融资机制。全球韧性住房计划将于印尼开展试点。

此次重启的核心创新在于：通过资金支持提升政府与私营部门住房供给能力，重构"灾前更好重建"理念。包含专业教育课程开发、劳动力培训及公众参与等全方位能力建设，既解决长期住房顽疾，也预防灾害下的矛盾激化。

四个案例研究的总体经验启示

这四个项目均因需要概念框架和详细实施计划而被遴选。在框架层面，案例研究揭示了三大关键方法：(1) "100韧性城市"计划强调韧性建设需多方实体协同努力；(2) 洛杉矶水务、欧盟能源/地震和世界银行住房案例则表明项目应聚焦并重构特定议题；(3) 所有项目都需解决长期存在的系统性问题。实施层面显示，优质韧性计划应包含：(1) 长短期目标平衡；(2) 政府机构"复合型专家"管理；(3) 多元化资金渠道；(4) 协作伙伴关系建设；(5) 定向教育培训；(6) 创新与现有项目融合。虽然这些案例未能提供完美方案，但展现了如何通过单一项目产生协同效益。

为何需要重构韧性建设路径？

21世纪初的全球巨灾、新冠疫情及持续气候灾难暴露出现有灾害应对体系难以满足贫富国家需求。我们亟需能兼顾个体与社会需求的新政策。当前学术界虽提出宏大的韧性目标，但政策与实践层面的实施方案仍显不足。对技术界而言，韧性建设更不能局限于建筑规范的狭隘框架，而应统筹功能需求与社会效益。

尽管基于性能的工程和功能恢复值得肯定，但更需通过参与宏观政策制定，让建成环境全链条决策者理解并融入韧性议程。这意味着必须改革教育模式和工作文化：推动科研成果公共转化，培育政府"复合型人才"，落实新项目监督机制。如何提升技术前沿研究能力，并将其转化为可实施的韧性政策？

以2024年1月发表、2月获《纽约时报》专题报道（Rojanasakul与Hernandez）的最新研究（Ohenhen等）为例，该研究通过分析地面沉降与基础设施数据，揭示气候变化对美国东海岸50%以上基础设施的威胁，呼吁"从被动应对转向主动防控的战略转型"。虽然媒体传播提升了公众认知，但更需要工程师将科研成果转化为韧性政策——这要求从业者和政府人员具备技术-社会-经济-政策的综合素养，推动立法监管。从联邦到地方的各级政府需协同设计、施工、监管各方形成政策执行力，而教育系统则需培养具备这种全局观的下一代人才。

结论：韧性根基在于政策建设

在我们专业领域，必须培养新一代从业者以创新思维践行韧性理念。这需要构建地方与国家层面的建筑法规和规划制度（例如通过规划激励措施提升建筑质量、推行创新性多灾害设计方案，或实施增加住房供给与保障计划）。建立全国性基于风险的全灾种保险机制势在必行，同时必须实现生命线系统的整合及基础设施的区域协同管理。为实现这些及更多韧性政策目标，技术界应当重塑高等教育体系，在科学知识和应用技能培养方面培育更多"复合型专家"。要造就韧性研究与实践人才，就必须让学生深入参与社会科学、经济学及政策制定的学习。

四个典型案例为我们指明方向：世界银行（国际组织）、意大利（国家政府）、洛克菲勒基金会（美国主要基金会）和洛杉矶水务局（地方政府基建管理者）分别从不同层面展现了韧性规划与实施的重要经验。这些案例揭示，优质的韧性建设方案应包含：（1）长期目标与短期成效并重的规划；（2）政府机构中复合型专家的管理；（3）多元化资金渠道开发；（4）合作联盟构建；（5）针对性教育培训体系；（6）创新与现有计划的有机融合。这些实践同时印证了各级政策领导力的关键作用，以及地方专业力量与企业参与的必要性。

未来工程师及相关技术从业者需要在此基础上深化努力，论证社会核心功能（住房、医疗、食品、金融、就业及社会服务）的持续运转，必须通过更系统化的方式来提升支撑这些需求的实体基础设施效能。因此，我们应当拓展工程本科教育在公共部门职业方向的培养路径，不仅限于建筑规划部门，更要涵盖政策制定与实施的管理岗位。需加强面向规范执行者及全体建筑从业者的技术培训，同时培养学生掌握新兴领域的专业技能——如韧性建筑/系统与基础设施在施工阶段及后期运维中的监测评估技术。还应发展面向在职人员的跨学科证书研究生项目，促进协作型复合专业人才的培养，并为研究人员创造更多跨学科合作机遇。

要实现韧性建设的规模化推广并改善建成环境，必须革新教育体系与公共机构的文化理念。在保持专业研究深度的同时，更要培养具备技术与政策双重能力的工程师、建筑师和规划师，让他们为社区、城市乃至国家的韧性建设贡献力量。

参考文献（略）

Mary Comerio是国际公认的灾后重建专家。她于1978年加入加州大学伯克利分校建筑系任教，并在2006至2009年间担任系主任。作为建筑师，她设计了众多公共与私人设施，包括市场价住房和经济适用房。其研究主要聚焦于：抗震改造（特别是住房领域）的成本效益分析、灾后恢复重建以及损失建模。她著有《Disaster Hits Home: New Policy for Urban Housing Recovery/灾难直击家园：城市住房重建新政策》一书，2011年因在中国和海地的灾后重建工作获得联合国"绿色之星奖"，2013年荣获加州大学伯克利分校"公共利益研究校长公共服务奖"及地震工程研究所（EERI）杰出讲师奖。2018与2019年，她先后被北加州结构工程师协会和地震工程研究所授予荣誉会员称号，曾任地震工程研究所主席，现任新西兰地震韧性研究中心QuakeCoRE理事会成员。2019年担任罗马第一大学结构与岩土工程系访问教授，并为全球多国提供灾后恢复与韧性规划咨询。

Comerio曾领导美国联邦应急管理局（FEMA）资助的"Disaster Resistant University Program/抗灾型大学计划"。她与伯克利校园抗震改造项目合作的研究成果，被《Engineering News Record/工程新闻纪录》评为2006年美国十大最佳抗震规划项目之一，并于2012年获EERI北加州分会表彰。在太平洋地震工程研究中心（PEER）作为美国国家科学基金会三大地震研究中心期间，她主持了为期十年的建筑系统研究项目，并共同领导了国家科学基金会"Grand Challenge projects/重大挑战计划"中关于非延性混凝土建筑抗倒塌风险的研究。她建立的建筑存量数据库与损失模型为洛杉矶"Resilience by Design/设计赋能韧性"计划奠定基础，曾率PEER/EERI考察队多次赴新西兰地震现场调研，并受智利住房与城市发展部及联合国开发计划署委托评估住房重建工作。近期参与美国国家标准与技术研究院（NIST）《Research Needs to Support Immediate Occupancy Building Performance Following Natural Hazard Events/自然灾害事件后建筑即时使用性能研究需求》（NIST SP #1224）指导委员会，现任FEMA-NIST联合委员会成员，负责编制《Functional Recovery of the Built Environment and Critical Infrastructure/建成环境与关键基础设施功能恢复》报告。

https://ced.berkeley.edu/people/mary-comerio